.
К 50-летию Института государства и права РАН

Н.А. Гордеева, М.М. Филь

ПРАВО
И РЕФОРМИРОВАНИЕ НАУКИ
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ

Издательство
НОВАЯ ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА
Москва 2005

ISBN 5-94192-013-Х

Ответственный редактор к.ю.н. Н.А. Гордеева
Введение, главы 6, 7, заключение подготовлены Н.А. Гордеевой, к.ю.н.
Главы 1-5, 8 подготовлены М.М. Филь, к.ю.н.

Книга посвящена исследованию правового регулирования в области науки и научно-технической политики, осуществляемого в Российской Федерации в период 1991-2005 гг. В работе рассматриваются правовые механизмы выработки и реализации государственной научно-технической политики, анализируется правовое положение субъектов научной деятельности, анализируется состояние законодательства, действующего в научно-технической сфере.

Книга предназначена для юристов, специалистов в области управления, науковедов.

ББК 67.99(2)1

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение.
Глава 1. Научно-техническая политика. Общие положения

1.1. Наука и научно-техническая политика как объект правового регулирования. Направления реформирования российской науки
1.2. Цели государственной научно-технической политики
1.3. Принципы осуществления государственной научно-технической политики и механизмы их реализации
1.3.1. Наука - базовый элемент социально-экономического развития российского общества
1.3.2. Гарантия приоритетного развития фундаментальных научных исследований
1.3.3. Концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники. Гласность при выборе приоритетных направлений
1.3.4. Стимулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности через систему экономических и иных льгот
1.4. Направления государственной научно-технической политики

Глава 2. Органы государственной власти, иные субъекты и их полномочия по разработке и реализации государственной научно-технической политики
2.1. Президент Российской Федерации
2.2. Федеральное Собрание Российской Федерации
2.3. Правительство Российской Федерации
2.4. Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за проведение государственной научно-технической политики в Российской Федерации, и его функции
2.5. Полномочия субъектов Российской Федерации по разработке и реализации государственной научно-технической политики
2.6. Российская академия наук и ее участие в формировании и реализации государственной научно-технической политики
2.7. Иные субъекты формирования и реализации государственной научно-технической политики

Глава 3. Механизмы разработки и реализации государственной научно-технической политики и их правовое регулирование
3.1. Прогнозирование научно-технического и инновационного развития
3.2. Определение приоритетных направлений развития науки и техники
3.3. Заказ государства на научно-техническую продукцию. Целевые программы научных исследований и экспериментальных разработок. Экспертиза в научно-технической деятельности
3.4. Финансовое обеспечение научно-технической деятельности
3.5. Ресурсное обеспечение научно-технической деятельности
3.6. Правовая охрана научно-технических результатов
3.7. Управление государственным имуществом в научно-технической сфере

Глава 4. Правовое положение субъектов научной деятельности - юридических лиц. Организационное реформирование российской науки
4.1. Правовой статус юридических лиц, осуществляющих деятельность в научно-технической сфере
4.2. Правовое положение научной организации
4.3. Общественные научные организации
4.4. Реструктуризация сети научных организаций
4.5. Правовое положение академий наук, имеющих государственный статус

Глава 5. Правовое положение субъектов научной деятельности - физических лиц (научных кадров)
5.1. Научный работник
5.2. Подготовка научных кадров
5.3. Прием на работу. Аттестация
5.4. Права и обязанности научного работника
5.5. Заработная плата, компенсации, гарантии и льготы научному работнику
5.6. Пенсионное обеспечение научного работника

Глава 6. Законодательное обеспечение статуса научного работника

Глава 7. Организационно-правовые аспекты интеграции науки и высшего образования и механизмы их финансирования
7.1. История вопроса
7.2. Интеграция науки и образования как направление государственной научно-технической политики
7.3. Интеграция науки и образования как форма реструктуризации государственного сектора науки и образования
7.3.1. Нормы законодательства о науке и законодательства об образовании, посвященные интеграции науки и образования в форме учебно-научных комплексов
7.3.2. Нормы законодательства, определяющие правовое положение образовательных учреждений высшего профессионального образования и научных организаций
7.3.3. Нормы смежных отраслей законодательства, регламентирующие отдельные вопросы, связанные с правовым статусом и деятельностью высших учебных заведений и научных организаций

Глава 8. Законодательство о науке: состояние и проблемы

Заключение

Приложение 1. Структура законодательства о науке и государственной научно-технической политике

Приложение 2. Программа реформирования государственного сектора науки

Введение

Наука о науке, или науковедение, - это отрасль знания, предметом которой является изучение закономерностей развития самой науки, ее связи с социальным целым. Один из основоположников этого направления, видный английский ученый Дж. Д. Бернал, написавший известный труд "Социальная функция науки" (1939 г.), назвал науковедение самосознанием науки.

Академики Н.Н. Семенов и П.Л. Капица считали, что в будущем одна половина населения государства будет выполнять общественно-производственные функции, другая будет работать в институтах, конструкторских бюро, на опытных заводах при научных учреждениях. Таким образом, наши выдающиеся ученые предвидели, что развитие цивилизации приведет к постиндустриальному этапу развития, общества, основанному на высочайших достижениях знания. Вероятно, они бы не поверили, что наступит время, когда наука в нашей стране будет признана избыточной.

Данная монография написана юристами-науковедами и посвящена изучению процессов развития отрасли законодательства в сфере науки и влияния государства на отечественную науку через реализацию государственной научно-технической политики.

Основной задачей Российского государства в области научно-технической политики в истекшие пятнадцать лет было реформирование отечественной науки. В 1991-1995 гг. акцент делался на стабилизации в сфере науки, сохранении научно-технического потенциала в условиях экономического кризиса, в последующие десять лет - на реформировании научно-технологического сектора российской экономики.

Одним из механизмов осуществления государственной научно-технической политики, воздействия государства на научно-технологическую сферу является нормативно-правовое регулирование отношений, складывающихся в этой области, в том числе отношений между наукой и государством. Совершенствование нормативно-правовой базы научной, научно-технической и инновационной деятельности, участия государства в ее регулировании формулируется как одно из направлений государственной научно-технической политики в программных и прогнозных документах, принятых органами государственной власти.

Регулярно принимаемые Правительством РФ среднесрочные программы социально-экономического развития Российской Федерации, долгосрочная программа "Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу" (2002 г.) (далее - Основы политики РФ), "Концепция участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки" (2004 г.) отражают меры, намеченные государством по реформированию российской науки.

Действующее законодательство Российской Федерации страдает многими пороками, такими как: декларативность, фрагментарность, наличие повторов, норм, фактически утративших силу, отсутствие взаимоувязки и преемственности между принимаемыми нормативными правовыми актами, прогнозными и программными документами, недостаточный контроль за исполнением принятых решений. Как известно, правоприменительная деятельность всегда была слабым звеном в юридической практике Российского государства".

В монографии дан анализ правового регулирования, осуществляемого в целях разработки и реализации государственной научно-технической политики, проблем реформирования российской науки. Подвергнуты анализу цели и задачи, которые ставило государство при разработке и реализации научно-технической политики, направления и методы осуществления этой политики. Рассмотрены правовые меры, которые принимало государство, чтобы способствовать развитию науки, улучшению ее организации, финансирования и ресурсного обеспечения. Изучены механизмы вовлечения в хозяйственный оборот научно-технических результатов и повышения инновационной активности. Исследованы принятые государством меры по преодолению кадрового кризиса в науке и улучшению социальной защищенности работников научной сферы.

Авторами работы проанализированы причины нынешнего неудовлетворительного состояния науки в России. К ним относятся, прежде всего, такие механизмы реализации государственной научно-технической политики, как проблема законодательного установления порядка научно обоснованного выделения приоритетных направлений развития науки и технологий.

Нуждается в совершенствовании механизм отбора исполнителей в рамках Федеральной целевой научно-технической программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники", тем более что в нее включены с 2005 г. и мероприятия по интеграции науки и образования в связи с ликвидацией аналогичной федеральной программы. -Кроме того, при отсутствии специального законодательства о государственном заказе в научно-технической сфере, которое учитывало бы все особенности научной и научно-технической деятельности, существующая практика конкурсного отбора противоречит элементарным принципам и условиям программной организации исследований и разработок по важнейшим проблемам общегосударственного значения, а результаты конкурса не без основания систематически подвергаются критике со стороны научного сообщества за необъективность отбора исполнителей НИОКР.

Фундаментальная наука в России сосредоточена в основном в государственном секторе науки. В соответствии с Основами политики РФ развитие науки и технологий отнесено к числу высших приоритетов Российской Федерации, а обеспечение опережающего развития фундаментальной науки включено в число национальных приоритетов стратегического значения. Авторы монографии во главу угла поставили изучение состояния этого сектора науки и основных результатов политики государства по отношению к фундаментальной науке, обоснование увеличения доли финансирования в ВВП как непременное условие ее результативности.

Внимание авторов монографии к этим вопросам вызвано тем, что меры государства по реформированию научной сферы исходят из постулата избыточности государственного сектора науки, необходимости существенного сокращения числа государственных научных организаций и численности научных сотрудников в целях всемерной экономии бюджетных расходов на науку. При этом государство признает, что низкая бюджетная обеспеченность научных работников приводит к невысокой результативности научных исследований и в то же время ставит им в вину недостаточный уровень эффективности.

Не может быть продуктивным подход, когда предложения по преобразованию (реформированию) государственного сектора науки совершенно не учитывают, что:
- нельзя ожидать от науки результатов мирового уровня, используя при проведении научных исследований устаревшее оборудование, в условиях практически полного отсутствия финансирования приборной базы науки (как известно, она находится в критическом состоянии);
- нельзя обеспечить сохранение научных школ, если не иметь возможности подпитывать науку молодыми кадрами;
- нельзя привлечь в науку талантливую молодежь, если по состоянию на начало 2005 г. оклад младшего научного сотрудника составляет 1608-1932 руб. (примерно 50-65 "условных единиц"), а "цена" доктора наук - 4116 руб., включая надбавку за ученую степень (около 140 "условных единиц"). В то же время большинство научных работников заканчивают научную карьеру в статусе кандидата наук, а научно-технический персонал, выполняющий функцию обслуживания науки, имеет еще более низкие тарифные ставки, а значит, и столь же низкие пенсии. При этом масштабы повышения оплаты труда в научной сфере едва компенсируют инфляционные потери. Такая политика государства не позволит в ближайшей перспективе изменить ситуацию с оплатой труда в науке, а значит, и решитк кадровый кризис в этой сфере деятельности.

Без желания понять реальные причины существующих в науке проблем все модельные построения и предложения по модернизации государственного сектора науки, предусмотренные в "Концепции участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки", Программе развития государственного сектора науки, других сходных по идеологии документах, могут нанести развитию науки непоправимый урон.

"Экономика знаний", создание которой провозглашено главной целью государственной политики, не может состояться без радикальной корректировки политики государства в области науки и технологий и без действенного законодательного обеспечения реализации этой политики. Следует отметить, что в результате осуществления разработанных государством концепций по реформированию действующих на основе бюджетного финансирования социальных отраслей (образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения) наблюдается ухудшение состояния всего блока этих отраслей. Главный порок (при существовании множества других причин, порождаемых спецификой отношений в каждой из названных отраслей) заключается, по мнению авторов, в том, что все государственные реформы социальных отраслей базируются на принципе сокращения их реальной экономической поддержки государством, а то и полного ухода государства из этих отраслей, последующей приватизации действующих в них некоммерческих организаций и перевода их деятельности на коммерческую основу.

Ограниченные финансовые возможности федерального бюджета, которые называются как первопричина реформ, а также необходимость отказа от действующего с советских времен принципа патернализма, неприемлемого для государства в условиях рыночных отношений, не представляются серьезными аргументами по сравнению со значением намеченных Основами политики РФ главных стратегических национальных приоритетов, включая развитие фундаментальной науки, образования, культуры, повышение качества жизни населения и безопасности страны. Без достижения этих целей нельзя рассчитывать на создание в России правового, социально ориентированного государства с мощной, развитой экономикой.

Авторы приносят благодарность кандидатам юридических наук Е.Г. Лукьяновой и М.В. Пучковой за помощь в подготовке главы 7 (ч. 7.3) и главы 8 монографии и старшему лаборанту-исследователю А.А. Выручаеву за редакционно-техническую работу.